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国内PPP发展历程及未来展望二
发布日期:2015-03-26 文章来源:市场动态 点击量:1605 [打印] [关闭]
     从1984年开始,我国PPP模式发展了三十余年。随着我国经济增长、经济体制改革和相关政策文件出台,PPP模式经历了探索、小规模试点、推广试点、短暂停滞和新一轮推广五个阶段。1984年,我国成功实施的第一个BOT项目——深圳沙角B电厂项目,引发了政府、社会资本等各方对PPP的研究,随后政府部门陆续出台各项PPP相关政策文件(见附件1)。

1.国内PPP发展第一阶段:探索阶段(1984~1993年)

发展背景
        在我国实行改革开放期间,外国资本逐步参与我国各个行业领域的投资建设,也尝试了公共基础设施领域。此阶段PPP项目中的社会资本以外国资本为主。

政策文件
        此阶段PPP项目并未引起中央政府的关注,各级政府也未出台相应政策。PPP项目没有公开招标环节,通常是由社会资本方发起的,并通过谈判方式与政府达成了一致意见。同时,地方政府也是自发地与社会资本方进行合作。

代表性案例
此阶段代表性的PPP项目有1984年深圳沙角B电厂项目等(见表2)。


2.国内PPP发展第二阶段:小规模试点阶段(1994~2002年)

发展背景
        党的十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标,为公共基础设施市场化投融资改革提供了理论依据。1993年,国家计划委员会(简称“国家计委”,现更名为“国家发展和改革委员会”)开始研究投融资体制改革问题,包括BOT模式可行性问题。随着国家计委等部门有组织地推行PPP项目,1997年国内掀起了第一波PPP热潮。此阶段PPP项目中社会资本仍以外国资本为主。然而,1998年亚洲金融危机使得国内PPP项目步入低谷期。

政策文件
        在小规模试点阶段,我国对外贸易经济合作部、国家计委和建设部先后颁布相关政策文件鼓励社会资本(含国有资本、民营资本和外国资本)与政府部门合作建设公共基础设施。同时,国内学术界在该阶段开始研究PPP模式。

代表性案例
        1994年,国家计委选择了5个BOT试点项目:广西来宾B电厂项目、成都市自来水第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目;其中,广西来宾B电厂项目是国家批准的第一个PPP试点项目。此阶段,各个地方推行的BOT试点项目涉及的行业有电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等,为以后PPP项目运作积累了重要的经验。下文列举了此阶段代表性案例,如1995年正式获批的广西来宾B电厂项目等。



3.国内PPP发展第三阶段:推广试点阶段(2003~2008年)

发展背景
        在此PPP推广试点阶段,地方政府需大规模建设公共基础设施项目,而当时财政资金有限,故中央和地方政府积极推行PPP模式。此阶段,PPP项目以经营性基础设施项目居多,项目竞标过程公开透明,国外公司、民营企业、国有企业、上市公司竞争激烈,项目溢价频出。
         党的十六大提出“我国基本实现了计划经济向社会主义市场经济的转变,社会主义市场经济体制初步建立;市场在资源配置中明显地发挥基础性作用;以公有制为主体,多种所有制经济共同发展的格局基本形成”,为PPP的推广提供了理论基础。2003年,党的十六届三中全会《决定》指出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,故我国主要城市掀起了第二波PPP高潮。然而,在2008年全球金融危机的大背景下,四万亿经济刺激计划使得我国PPP项目又一次步入停滞期。 

政策文件
        在党的十六大召开后,2002年底建设部(现更名为“住房和城乡建设部”)颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建成[2002]272号),“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设。”在党的十六届三中全会召开后,2004年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)以及地方相应出台的特许经营条例是当时开展PPP项目的主要依据;为了贯彻党的十六届三中全会《决定》的精神,2005年国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号,被称作“国36条”),再次指出“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”等。

代表性案例
        此阶段PPP项目众多,且大部分项目是成功的,如2003年开工建设的北京地铁四号线项目是官方广泛推广的PPP成功案例。而由于PPP项目数量快速增长,也不乏出现失败案例,如北京国家体育场项目、杭州湾跨海大桥项目以失败告终。
 


4.国内PPP发展第四阶段:短暂停滞阶段(2009~2012年)

发展背景
       在全球金融危机引起全球经济增速下滑的背景下,我国中央政府推行积极的财政政策并逐步推进四万亿经济刺激计划。此阶段,各地公共基础设施项目主要由地方政府投融资平台负责投融资,同时地方政府投融资平台可依靠信用贷款、城投债、土地出让收入、土地抵押获取项目贷款等融资方式,获得充足且成本相对较低的资金保障。地方政府投融资平台投资类型以准经营性和公益性项目为主,项目运作方式以委托代建、BT回购为主。
        2009~2012年,由于地方政府投融资平台大规模投资带动,我国城镇化程度大幅提高;而PPP项目数量出现回落,甚至有些执行中的项目被政府提前终止。故此阶段社会资本在公共产品和服务领域的参与度有所下降,PPP的发展处于调整停滞状态。 

政策文件
       四万亿经济刺激计划在短时间内带动了经济的快速增长,但也暴露出地方政府债务增速过快等问题,中央政府开始再次重视社会资本(尤其是民营资本)参与项目投资。2010年,《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号,被称作“新国36条”)“鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域”;2012年,国务院各部委出台了20多个落实“新国36条”的细则。由于政府资源的挤出效应明显,上述政策对PPP项目的推进效果不明显。
代表性案例
        此阶段PPP项目少,例如有北京地铁14号线项目。在该阶段后期,民营资本开始参与PPP项目,但民营资本进入PPP领域存在一定的局限性。

5.国内PPP发展第五阶段:新一轮推广阶段(2013年至今)
       2013年以来,在国务院、财政部、发改委齐力推动下,PPP相关政策密集出台,日益规范国内PPP项目的执行。至此,国内PPP的发展开启新篇章,进入新一轮推广阶段。

发展背景
        在四万亿经济刺激下,中国城镇化进程加快,2014年我国常住人口城镇化率已达54.77%。一方面,根据《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》,到2020年我国常住人口城镇化率的目标为60%左右,故未来五年我国仍需大规模投资建设公共基础设施项目。另一方面,2010~2013年我国地方政府债务迅速膨胀:根据2013年全国政府性债务审计结果(2013年第32号公告)和2011年全国地方政府性债务审计结果(2011年第35号公告),截至2013年6月底中央和地方政府负有偿还责任的债务余额为20.70万亿元,较2010年底的6.71万亿快速增长。目前,中国政府在城镇化进程中面临的问题:公共基础设施项目需要投资大量资金,而地方政府债务规模大,以前的土地财政模式难以维持;公共基础设施项目投资仍有可能以国有资本为主,而国有体制投资效率偏低。此时,深化改革经济体制和控制地方政府债务规模迫在眉睫,于是我国政府在2014年首次提出PPP概念。
       2014年以来,从中央到地方大量推出PPP试点项目,掀起了继第二阶段和第三阶段之后国内第三波PPP热潮。截至2015年3月16日,财政部推出30个PPP试点项目(含存量和新建项目),涉及天津市、河北省、辽宁省、吉林省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、青岛市、湖南省、重庆市、贵州省、陕西省等15省市,总投资规模约1800亿元。安徽省、福建省、贵州省、湖南省、江苏省、四川省、河南省、浙江省、江西省、甘肃省、吉林省、陕西省、黑龙江省均公布了PPP试点项目清单,其中前九省市PPP试点项目总投资分别为709.53亿元、1478.60亿元、188.00亿元、583.22亿元、929.84亿元、2534.25亿元、806.70亿元、1176.10亿元和1065.17亿元;重庆市和青海省也推介了PPP项目,投资金额分别是1018亿元和1025亿元,故上述省市PPP项目投资规模已超万亿元。上述试点项目涉及交通、污水处理、供水、供暖、供气、供热、垃圾处理、环境综合整治、地下综合管廊、教育、医疗养老、文化体育、保障房、园区开发等多个领域(见图3)。 




代表性案例
      由于PPP新一轮推广阶段才刚刚起步,大部分项目正处于识别和准备阶段,已正式签订特许权协议的PPP项目不多,主要有北京地铁十六号线项目、广东省汕头市海湾隧道项目等(见表6)。



重点问题
       目前,我国PPP模式应用不很成熟,仍存在某些待完善的问题,以下两点需重点关注:

        一是PPP模式应更加规范。在国内PPP发展的前四个阶段,项目运作以BT、BOT模式为主,政府重点关注招投标、建设、运营环节。而本轮推行的PPP应强调政府对项目全周期流程管理,以及政府与社会资本在项目各个环节上的合作,共担风险、共享收益。故以前的BT模式中社会资本未参与管理运营,严格来讲不可被称作是PPP模式;另外,新一轮推广阶段推行的BOT项目应更加侧重推广上文所述的PPP-BASED BOT模式。

         二是PPP法律顶层设计有待完善。目前PPP法律制度空缺,且财政部和发改委颁布的部门规章存在不一致的内容;后期,政府相关部门会陆续推出PPP法律条文和部门规章,如发改委目前正在起草的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》已进入征求意见阶段,随后会牵头起草《基础设施和公用事业特许经营法》;同时,地方政府部门(如财政部、住房城乡建设(市政公用)部等)会抓紧研究制定符合当地实际情况的PPP项目操作办法,实现规范化管理。 

四、国内PPP项目案例分析及经验总结
       目前从各省公布的首批PPP试点项目看,交通、污水处理、供水、垃圾处理、医疗养老等都是重要试点行业。在PPP发展的前四个阶段中,我国已形成一些经典PPP案例。下文将从不同行业领域、项目模式、资本形式等方面挑选出八个典型案例进行分析和总结。

(一)成功案例

1.案例一:深圳沙角B电厂项目
项目概况
项目意义:深圳沙角B电厂项目是国内第一个BOT项目,为后续电厂融资积累了经验。同时,项目引进了当时国际上先进的设备、技术和管理经验,成为一流电厂的典范。

项目投融资:香港合和实业有限公司组建的合和电力(中国)有限公司(简称“合和电力”)与深圳特区电力开发公司(简称“深圳电力”,现为深圳市能源集团有限公司)合作兴建沙角B电厂(容量2*35万kW)。该项目总投资为5.40亿美元。股东出资0.39亿美元(占总投资额7.22%);剩余5.01亿美元(占总投资额92.78%)通过项目贷款筹集资金,其中固定利率日元出口信贷2.61亿美元、欧洲日元贷款0.56亿美元、欧洲贷款0.75亿美元和人民币贷款1.09亿美元。根据合作协议安排,除以上人民币资金之外的全部外汇资金安排由外方负责,项目合资外方合和电力利用项目合资中方提供的信用保证,为项目安排了一个有限追索的项目融资结构。

项目运营及盈利:由于相关的合同规定了电厂的最低发电量、电厂的上网电价,同时,汇率风险、燃料成本风险、利率风险都由中方承担,项目管理由外方负责,因此,电厂每度电的利润是固定的,按合同测算和实际运行情况来统计,电厂每度电的利润是人民币0.14元。

       该项目特许经营期为10年,特许经营期内,完全由合和电力独立经营。按照合同的合作期限,至1998年3月31日应移交政府,但由于在1995年至1998年3月31日期间,电厂发电量达不到合同规定的最低购电量,差额电量达到34.12亿度,按合同应赔偿外方损失人民币6400万元和港币6.4亿元。经中外双方协商,并经广东省政府批准,采取延长合作期并继续执行合同电价,由中外双方共同监督管理,用电厂经营的利润归还应赔偿外方的损失;1999年10月1日,电厂全部移交给政府。至此,该项目BOT合作结束。
        项目合作期间,中国政府部门主要负责为外方提供有关手续上的便利,以及提供有关优惠条件。项目前期和建设过程中,项目公司双方股东共同负责融资、建造等。项目运营期间,则由外资企业独立负责。然而,项目收益方面,在特许经营期(不含延长的1年)的前面7.5年,全部利润归属外资企业;在特许经营期的后面2.5年,外资企业获取收益占总利润的80%,中方公司占20%。外资企业的项目整体内部收益率达38%。根据以上特点,该项目为传统BOT模式项目。

项目经验
        探索阶段代表性的PPP项目深圳沙角B电厂项目在11年特许经营期限(含延长的1年)结束后已成功移交给当地政府,此项目PPP模式圆满结束。该项目运作时间较早,项目文件协议较简单。虽然该项目是成功的,但传统BOT模式项目仍存在一些缺陷:

①资产移交程序没有详细规定。该项目对资产移交的范围、标准以及程序均没有详细规定,故政府机构可能需要重新建设移交后的项目。以后做BOT项目时,对移交时项目设施的状态都相应做出了明确且严格的规定。

②风险分担和收益分配不匹配。一方面,外资方项目整体内部收益率达38%,收益率偏高;另一方面,广东省政府承担大量的外汇风险、承担燃料成本涨价的风险、承担最低购电量风险等。

③融资主体与项目主体不统一。项目公司是由国有企业和香港企业方共同出资,但在项目运营阶段,是以外国资本方的名义对外签订合同,而非以项目公司的名义。

2.案例二:广西来宾B电厂项目

项目概况
       项目意义:1995年5月10日,国家计委正式批准广西来宾B电厂项目为第一个BOT试点项目,作为未来BOT基础设施项目的参考范本。该项目自1995年8月正式推向国际投资市场公开招标之后,不仅得到我国政府的大力支持,同时也获得国际投资市场的广泛关注。1995年该项目被海外誉为“世界十大BOT项目之一”;1996年特许权协议签订后,该项目又被《亚洲金融》杂志评为“1996年亚洲最佳融资项目”。
项目建设:广西来宾B电厂是来宾电厂的二期工程,位于广西壮族自治区来宾县城,包括两台36万kW火电机组的投资、融资、设计、建造、采购、经营、维护和转交。
 
项目技术:设计全部采用当时欧洲最新的方案,且采用“三层循环”的管理运作方式。该项目最大特点是低耗能、高环保。

项目投融资:该项目总投资为6.16亿美元。股东出资1.54亿美元(占总投资额25%);剩余4.62亿美元(占总投资额75%)通过有限追索的项目融资方式筹措,其中法国COFACE出口信贷保险提供3.12亿美元保险。

项目运营及盈利:该项目特许经营期为18年,包含建设期2年9个月,运营期15年3个月;项目公司于1997年9月3日正式签订特许权协议,将于2015年将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府(简称“广西政府”)。项目预计投资回报率为17.5%。

注:1.广西建设燃料公司供应发电所需的燃煤,如不符合燃料供应和运输协议的燃煤规格规定,项目公司有权拒绝其提供的燃煤;2.广西电力局每年向项目公司购买35亿千瓦时(5000小时)的最低输出电量(约为电厂负荷数的63%),并送入广西电网。

政府支持
作为国内第一个正式由政府批准的BOT项目,各级政府提供了大力支持。
中央政府:国家计委、电力工业部、国家外汇管理局分别为项目出具了支持函。
省级政府:①广西政府指定一家燃料公司来保证项目公司燃料供应;②在特许期内广西政府销售电厂净输出电力;③该项目使用广西政府提供的土地;④由于政府政策的变化导致人民币与外汇兑换率大幅变化,允许调整电价来解决;⑤广西政府为购电协议、燃料供应和运输协议和电力调度协议提供担保;为项目公司提供了不可抗力担保、外汇兑换担保、政府过失和政治风险的补偿、税收优惠以及土地、设施和其他支持措施;为放贷人提供放贷人权利的担保等。

电厂评标标准
        评标委员会对该项目的评标标准见表7,电价因素和非电价因素影响权重分别为60%和40%。电价因素中,最重要的是无补贴的电价水平。非电价因素包括融资方案、技术方案、运营维护和移交方案;考虑到①招标文件中已详细规定项目将采用的国际技术规范和标准;②放贷方更加重视项目的技术方案并会谨慎审查,因而评标委员会认为融资方案是非电价因素中最为重要的。

表7 广西来宾B电厂项目主要评标标准

项目经验
       广西来宾B电厂项目采用了比以往项目更高标准的合同文件,已经成为此后BOT项目的参考范本。该项目主要经验如下:

①国际竞争性招标政策公开透明。该项目是中国电力行业首次采用国际竞争性招标方式的项目,具有高效、经济、公平的特点;同时该项目做到了BOT政策公开、招标程序公开、特许权协议内容公开、评标标准公开、谈判程序公开等。

②注重上网电价竞争,代替固定回报率。国际竞争性招标和评标标准均十分重视上网电价,故该项目最终上网电价较低(略低于0.05美元/千瓦时)。该项目让投标人就上网电价进行竞争,而不是一开始就与投标人谈判回报率(投资成本加一定回报率确定上网电价);若项目公司加强科学管理,降低投资成本和经营成本,则可获得比预期还高的回报率。

③特许权协议全面严谨,有利于各方参与。该项目采用更高标准的合同文件,尤其是特许权协议。该项目特许权协议包括协议正文及购电协议、燃料供应与运输协议、仲裁协议等24个附件。

④外国资本在项目不同阶段需支付保证金。外商需在项目投标前、建设期和移交期分别支付1000万美元、3000万美元和1500万美元的保证金;在后一保证金支付后,前一保证金才予以退还。保证金机制直接制约了外商,可减少中方的风险。

3.案例三:北京地铁四号线项目

项目概况

项目意义:在北京地铁四号线项目之前,北京地铁属于典型的“国有国营”模式,需要政府进行大量补贴以弥补严重亏损,故政府尝试用PPP模式建设和运营北京地铁四号线。目前来看,该项目十分成功,其经验可为后续地铁项目进行复制和参考。北京地铁大兴线和十六号线建设和运营均沿用此投资模式。

项目建设:北京地铁四号线是北京轨道交通路网中南北方向上的主干道之一,全长28.2公里。项目于2003年12月开工建设,2009年9月28日通车并开始试运营。
项目技术:项目引入香港铁路有限公司(简称“港铁公司”)先进地铁项目技术。

项目投融资:该项目概算总投资153亿元,划分为A、B两个相对独立的工程投资建设部分:A部分主要为土建工程,投资额约为107亿元,占四号线项目总投资的70%,由四号线公司(北京基础设施投资有限公司全资子公司)负责投资建设;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,投资额约为46亿元,占四号线项目总投资的30%。

        项目公司——北京京港地铁有限公司(简称“京港地铁公司”)注册资本13.8亿元,由北京市基础设施投资有限公司(简称“京投公司”)出资2%,北京首都创业集团有限公司(简称“首创集团”)和港铁公司各出资49%组建,均以现金出资。项目缺口资金32.2亿元由京港地铁公司向国家开发银行贷款融资,期限25年。建设期贷款属于项目融资贷款,京港地铁公司以拥有的资产(包括动产、不动产、特许经营收入或收益权等)抵押或质押。京投公司作为业主单位和项目的实际运作人,负责项目方案的设计、招商、谈判等工作。
        项目运营及盈利:按照特许权协议约定,四号线项目特许期包括建设期和特许经营期,特许经营期为自试运营开始后的30年(2009~2039年)。同时,项目公司与四号线公司签订《资产租赁协议》(在四号线项目竣工验收后,项目公司取得A部分资产的使用权)。项目公司负责地铁四号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营,并通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后,项目公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给北京市政府,将A部分项目设施归还给四号线公司。

          项目公司设立由5名董事组成的董事会,其中京投公司委派1名、首创集团委派2名、港铁公司委派2名,京投公司委派的董事担任董事长,首创和港铁各委派的2名董事分别担任副董事长和董事。京投公司享有重大决策权,社会投资者享有经营管理权,三方按出资比例分配利润。项目公司收入来源有票务收入;广告、电信资源、车站零售等其他收入,其中票务收入是主要的收入来源。北京地铁四号线项目的预计回报率超过了8%。截至2015年1月底,京港地铁公布其所辖线路共计运送乘客3628万人次,日均客流量达117万人次。

项目经验
北京地铁四号线项目成功开创我国轨道交通建设PPP融资模式的先河,项目经验十分宝贵:

①重视前期研究,项目规范运作。尽管国内地铁行业没有成熟的PPP项目经验可借鉴,该项目前期组建了由融资、财务、技术、客流调查、法律等专家构成的顾问团队,广泛地分析国内外各行业融资案例,经过一年多的前期研究,最终项目成功实施。 

责任编辑:金诚行编辑部

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